Ki élősködik a köz pénzén?

2006-06-19

Az oktatás finanszírozásának alapelvei a rendszerváltás után gyakorlatilag változatlanok maradtak: mai napig az állam a fő pénzforrás. Hazánkban a tandíj gyakorlatilag kikerült a racionális viták hatóköréből, a szimbolikus küzdelemben eddig az ellenzék látszik felülkerekedni.

 

Az oktatás anyagi forrásainak biztosításával kapcsolatos alapelvek a rendszerváltást követően lényegében változatlanok maradtak. A rendszerben ugyan történtek módosulások, a kezdetekhez képest ugyanis lényegesen differenciáltabb támogatási formák jelentek meg, ám ez fokozatosan valósult meg, és mind a mai napig az állam maradt a fő finanszírozó. A közoktatás finanszírozásában több ponton az 1996-os év hozott jelentősebb fordulatot, a felsőoktatásban pedig a tandíj 1995-ös bevezetése, amit azonban 1998-ban a hivatalba lépő Orbán-kormány szinte azonnal eltörölt. A finanszírozási rendszer átalakítását nehezíti, hogy a diákok – elsősorban a felsőoktatásban tanulók – nem érdekeltek benne, ehhez ugyanis nekik maguknak is hozzá kellene járulniuk a képzéshez, ez azonban az „ingyenesen biztosított” – valójában jelentős adóterhekből finanszírozott – szolgáltatások megszűnésével járna.

 

A magyar közoktatás finanszírozásának alapelvei az 1990-ben elfogadott önkormányzati törvényből, az 1993. évi közoktatási törvényből, valamint ennek az 1996. évi módosítása során megfogalmazott ágazati-szakmai követelményekből vezethetők le. E törvények alapján megállapítható, hogy a közoktatás finanszírozási rendszere Magyarországon három alapvető elvre épül:

• Az alap- és középfokú oktatás biztosítása a helyi (területi) önkormányzatok feladata.

• Az állam, azaz a központi költségvetés a jogszerűen működő iskolafenntartóknak olyan összegű támogatást biztosít, hogy az fedezze a feladatellátás költségeinek jelentős részét – bizonyos esetekben pedig a teljes összeget.

• A feladatok ellátásába és azok finanszírozásába jelentősebb korlátozások nélkül bekapcsolódhatnak más szereplők (pl. egyházak, alapítványok, magánszemélyek).

 

A közoktatás rendszerének működéséhez szükséges pénzügyi fedezetet tehát az állami költségvetés és a fenntartó saját forrásokból származó hozzájárulása biztosítja, melyet a tanuló által igénybevett szolgáltatás díja és egyéb saját intézményi bevételek (pl. saját vállalkozásból, pályázatokból) egészíthetnek ki. A közoktatást célzó állami támogatásoknak két formája van: a létszámfüggő normatív támogatás, mely alanyi jogon megilleti a közoktatási feladatokat ellátó önkormányzatokat; és a céltámogatás, mely pályázat útján nyerhető el. Ezeken felül az önkormányzatok egyéb forrásokat is felhasználhatnak a közoktatás finanszírozására. A magán- és egyházi iskolákat (azaz a nem állami, nem önkormányzati intézményfenntartókat) védi az a jogszabály, miszerint a megállapított normatív költségvetési hozzájárulás és az egyéb támogatások összege ezen iskolatípusok esetében sem lehet kevesebb, mint a helyi önkormányzatok részére ugyanazon jogcímen megállapított normatív hozzájárulás. E finanszírozási forrásokon túl más jogcímen is áramlik pénz az alrendszerbe – például vállalkozásokból származó bevételek formájában; valamint a közoktatás finanszírozásának részét képezi a diákok és családjaik magánkiadásainak széles köre is, a tanszervásárlástól az iskolai alapítványokba való befizetésig.

 

Amennyiben az új kormány megvalósítja oktatási programját, az elkövetkező években a finanszírozás jelentős átalakítására kerülhet sor a közoktatásban is. A kormányzat célkitűzése, hogy az állam és az iskolafenntartók terheinek arányát átalakítása, a normatívák képzés költségeihez történő igazítása, illetve a normatív finanszírozás átalakítása; ami a gyakorlatban azt jelentené, hogy az iskolák meghatározott kötelező alapszolgáltatásait teljes egészében az állam fizetné, míg az ezen túlmutató feladatokat az intézményeknek kellene kigazdálkodni. Ez kormánypárti politikusok szerint a gyakorlatban azt jelentené, hogy az állam az eddigieknél nagyobb részt vállal az iskolafenntartás költségeiből (1).

 

A felsőoktatási intézmények működéséhez szükséges fedezetet több szereplő együttesen biztosítja, így az állam (tehát az adófizetők), az egyén (a tanuló vagy családja pl. költségtérítés, tandíj formájában (2)), a gazdasági és társadalmi szereplők (például a leendő munkáltatók, egyházak, egyes társadalmi szervezetek, a Magyar Tudományos Akadémia, alapítványok). Saját bevételeiből, vállalkozásaiból pedig maga a felsőoktatási intézmény is hozzájárul a fenntartáshoz. A finanszírozás jelentheti a folyamatos működés és/vagy a fejlesztés feltételeinek a biztosítását, de a támogatást kaphatja a hallgató (ösztöndíj) is. A hazai eszközök mellett külföldi támogatások, hitelek is forrásul szolgálhatnak (3).

 

Az elmúlt néhány évben egyre erőteljesebb a felsőoktatási intézmények törekvése arra, hogy kapacitásaik, eszközeik hasznosításával (például terem bérbeadása, kollégiumok nyári hasznosítása) tegyenek szert az állami támogatáson túli egyéb bevételekre. Az intézményi saját bevételek azonban összességükben nem jelentősek. A magántőke bevonására, az ún. PPP (public private partnership)-konstrukció alkalmazására eddig a kollégiumi férőhelyek bővítése esetében került sor.

 

A második Gyurcsány-kormány programja a felsőoktatás finanszírozásában is jelentős átalakítását ígér. A tervek szerint a felsőoktatási létszámokat a kormány a munkaerőpiac szereplőivel együttműködve határozná meg, és a képzés költségeit a diplomaszerzést követően, a jövedelemszint függvényében fizettetné meg a hallgatókkal (utólagos képzési hozzájárulás formájában).

 

Az oktatás finanszírozásának mérésére nemzetközi összehasonlításban leggyakrabban használt mutató a közoktatási kiadásoknak a nemzeti össztermékhez (GDP) viszonyított aránya. Ez a mutató azonban vitatott, mivel az oktatás finanszírozásába bekapcsolódó egyéb szektorokat, szereplőket figyelmen kívül hagyja. Magyarország esetében ez a mutató 1990-től 1998-ig lényegében csökkenő tendenciát követett, majd 1998-tól 2003-ig emelkedés volt tapasztalható, 2004-től pedig ismét csökkenés figyelhető meg. A legmagasabb értéket – majdnem 6%-ot – 1990-ben és 2003-ban érte el, míg 2005-ben a GDP-nek már csak 4,61%-át fordította az állam az oktatás finanszírozására – ez azonban kevesebb mint fél százalékkal marad csak el az OECD-átlagtól (4).

 

1990-től a gazdaság teljesítőképességével összefüggésben négy korszakot különíthetünk el az oktatás-finanszírozásban (5).

 

1. 1990-94: a GDP zuhanásszerű visszaesése, miközben a közoktatási kiadások jelentősen emelkedtek. A kiadások emelkedését az adta, hogy a rendszerváltást követően az önkormányzatok költségvetéssel kapcsolatos döntéseiben az oktatás prioritást évezett. Ebben az időszakban Magyarország nemzetközi összehasonlításban azon országok közé került, melyekben a legmagasabb volt a GDP-ből a közoktatásra fordított hányad.

 

2. 1995-96: ez a gazdaság stabilizálódásának időszaka volt, amikor a GDP visszaesése megállt, az oktatást érintő költségvetésben pedig alapvető változás következett be és jelentősen visszaesett a közoktatásra fordított kiadások aránya.

 

3. 1997-2003: megindult a gazdaság dinamikus növekedése. A költségvetés oktatásra fordított kiadásai növekedtek, de kisebb ütemben, mint a GDP.

 

4. 2003-: újabb restrikciós csomagok az önkormányzatok terhelésének csökkentésére. A 2003-as, főképp a pedagógusbér-emelés okozta „ugrást” követően csökken a GDP oktatásra fordított hányada.

 

1. táblázat. Az oktatásra fordított költségek nemzetközi összehasonlításban (Forrás: OECD)

 

  Az egy tanulóra eső éves kiadás (USD)
Ország A GDP oktatásra fordított része %-ban (2005-ben) Általános iskola Középiskola Felsőoktatás
Amerika Egyesült Államok 5,08 4415 5933 10753
Ausztrália 4,53 5052 7239 12688
Ausztria 5,56 6571 8562 11274
Belgium 5,97 5321 7912 11589
Cseh Köztársaság 4,21 1871 3448 5555
Dánia 6,82 7572 8113 14280
Finnország 5,74 4708 6537 10981
Franciaország 5,61 4777 8107 8837
Görögország 3,82 3299 3768 4280
Hollandia 4,51 4862 6403 12974
Izland 6,15 6373 7265 7674
Írország 4,14 3743 5245 10003
Japán 3,47 5771 6534 11164
Kanada 4,88 na. na. na.
Korea 4,79 3714 5159 6618
Lengyelország 5,56 2322 na. 3579
Luxemburg 3,64 7873 11091 na.
Magyarország 4,61 2592 2633 7122
Mexikó 5,12 1357 1915 4341
Nagy-Britannia 4,66 4415 5933 10753
Németország 4,28 4237 6620 10504
Norvégia 6,12 7404 9040 13189
Olaszország 4,87 6783 8258 8347
Portugália 5,77 4181 5976 5198
Spanyolország 4,33 4168 5442 7455
Svájc 5,43 6889 10916 20230
Svédország 6,25 6295 6482 15188
Szlovákia 3,99 1252 1874 5285
Törökország 3,46 na. na. na.
Új-Zéland 5,53 na. na. na.

 

 

A felsőoktatás finanszírozásának mind a mai napig egyik legfontosabb problémája a hallgatói teherviselés aránytalansága: az államilag finanszírozott képzésben részt vevő diák nem fizet semmit – sőt, még támogatást is kap – a költségtérítéses hallgatónak ugyanakkor oktatásának minden költségét állnia kell. A rendszer ebből fakadóan kevéssé érzékeny a szociális szempontokra.

 

A tandíj bevezetése koránt sem számított mindig olyan megosztó témának, mint napjainkban. A rendszerváltás utáni első években még elsősorban szakmai kérdésként szerepelt a felvetés – a tandíj fontosságát már az Antall-kormány programja is megfogalmazta. Mégis, amikor 1995-ben a Horn-kormány idején valóra is vált, hatalmas felháborodást váltott ki. A Fidesz politikájának egyik központi elemévé, kampányának fő témájává vált a tandíj eltörlése. Ezt kormányra kerülve 1998-ban meg is valósította, és a következő években is az egyik legfontosabb vívmányának tekintette. A téma csaknem tíz évet „pihent”, majd a 2006-os választások után került elő ismét hangsúlyosan.

 

A tandíjfizetés nem ítélhető meg tisztán szakpolitikai kérdésként; egyfajta „klasszikus” igazságossági dilemmával állunk szemben. Nyugat-Európában és az Egyesült Államokban például évtizedekig zajlottak világnézetileg polarizált viták a témában, a kérdésfeltevés ennek ellenére gyakorlatilag évek óta változatlan. Az ideológiai „állóháborúban” a tandíj hívei azzal érvelnek: közterhekből nem kell egyéni karriereket finanszírozni; az fizessen az oktatásért, aki előnyeiből részesül. Kritikusai viszont az esélyegyenlőség elvére hivatkozva tartják igazságtalannak a hallgatók „megsarcolását”, amellett érvelve, hogy mindenki számára egyenlően biztosított legyen a felsőoktatásba történő bejutás lehetősége, a bekerülést pedig a képességek és ne a származás vagy az anyagi lehetőségek határozzák meg. Míg azonban Nyugaton a tandíjpártiság többnyire a jobboldali, az „ingyenes” felsőoktatás a baloldali pártok álláspontja, hazánkban 1994 után ezzel ellentétes „leosztás” alakult ki. A Horn-kormány még egyértelműen gazdasági kényszerekkel indokolta annak bevezetését – az új kormány politikusai viszont már a kizárólag közpénzekből finanszírozott felsőoktatás igazságtalanságával is érvelnek.

 

Az új kormány által tervezett „utólagos képzési hozzájárulás” lényege, hogy az egyetem elvégzése után bizonyos jövedelemszint felett részletekben kell visszatéríteni az állam számára a felsőoktatási képzés költségeinek egy részét. Ezt az elképzelést még 2002-ben Semjén András közgazdász vetette fel. A szakember szerint az lenne a kívánatos, ha minden érettségizett bekerülne a felsőoktatásba, az oktatás díját pedig később fizetné meg. Ez viszont azt jelentené, hogy az így kieső bevételeket az államnak kellene pótolnia (6).

 

A kormány által elővezetett, még nem végleges tervezet szerint amennyiben a diploma megszerzését követően a volt hallgató munkába áll és éves jövedelme eléri a havi minimálbér negyvenszeresét, akkor keresetének három százalékával kezdi meg a havi törlesztést. A rendszer bevezetésétől a kormány a hallgatói felelősségvállalás növekedését (például a „diplomahalmozás” visszaszorulását), és az állam kiadásainak csökkenését várja.

 

A bevezetést támogató szabad demokrata érvelés szerint az esélyegyenlőség azáltal válna biztosítottá, hogy fizetni csupán a kereset mértékétől függően kellene (7). Az ellenzék oktatáspolitikusai viszont azt hangoztatják: a diplomások szakértelmükkel és magasabb keresetükkel az állam javát is szolgálják, így az állam általi finanszírozás többszörösen is megtérül (8).

 

A tandíj jövője egyelőre kérdéses: az Új Egyensúly Program keretében bejelentett konkrét kormányzati intézkedések nem tartalmazzák az utólagos képzési hozzájárulás bevezetéseinek részleteit. A politikailag meglehetősen kockázatos lépés csak hosszú távon (kb.2013 után) eredményezne bevételt, rövid távon a Fidesz számára járna a legtöbb előnnyel. Az 1994 óta szimbolikussá vált téma jó lehetőséget nyújthat arra, hogy az ellenzéki párt szavazóbázisát növelje és megszilárdítsa. A Fidesz könnyen maga mellé állíthatja a diákságot, melynek az érdekszervezeteivel érthető módon már egy platformra is került–a Hallgatói Önkormányzatok Országos Konferenciája például a tandíj bevezetése ellen irányuló törekvésekkel szemben minden törvényes eszközzel való fellépést hirdette meg (9). A fiatalok ráadásul minden más csoportnál könnyebben mozgósíthatóak érdeksérelmeik esetén. Amennyiben tehát bevezetésre kerül az utólagos hozzájárulás; az SZDSZ is veszíthet fiatal értelmiségi szavazóiból, és a szocialisták utóbbi hónapokban szerzett friss fiatal szimpatizánsai is könnyedén elpártolhatnak. A Fidesz számára pedig ez lehet a nagy lehetőség, hogy a diákok oldalán álló pártként erősödjön meg és építse újra politikáját a „diáknyúzó” kormányzattal szemben.

 

 

> Tandíj: kitekintés
Ausztráliában a hallgatók egy részének (pl. külföldiek) azonnal be kell fizetniük a teljes képzési költséget. Az államilag támogatott helyen tanuló hallgatóknak viszont a képzésük költségeinek csak egy részét kell hallgatói hozzájárulásként megtéríteniük. Hogy milyen formában, azt az ausztrál állampolgárságú hallgatók a beiratkozáskor el is dönthetik. A szemeszter kezdetekor befizethetik 25 százalékos kedvezménnyel a teljes hozzájárulási összeget, de megtehetik azt is, hogy csak egy részét fizetik be 25 százalékos kedvezménnyel, a többit későbbre halasztják. Dönthetnek úgy is, hogy a teljes összeg visszafizetését elhalasztják akkorra, amikor jövedelmük elér egy meghatározott küszöböt.

 

Nagy-Britanniában 1998-tól egységes tandíjat vezettek be, az addigi hallgatói támogatásokat pedig teljes egészében hallgatói hitelekkel váltották föl. Szociális helyzettől függően elengedték, vagy mérsékelték a tandíjat. 2003 januárjában olyan döntés született, mely szerint 2006-tól differenciált tandíjakat vezetnek be, ennek összegét az intézmények maguk állapíthatják meg. A pénzt nem a tanulmányi idő alatt kell befizetni, hanem a majdani kereseteket figyelembe véve, később kell törleszteni. Ezt úgy oldották meg, hogy a hallgatói hozzájárulást - vagyis a tandíjat - integrálták a jövedelemfüggő törlesztésű hallgatói hitelrendszerbe. Ezzel egyidejűleg a szegényebb családok számára tandíjkedvezményt és ösztöndíjakat vezettek be, a Felsőoktatási Esélyegyenlőségi Hivatal pedig ellenőrzi a hozzáférés nyitottságát.

 

Németországban a német vagy külföldi diákoknak a felsőoktatásban való részvétel - a kisebbségben lévő magánfőiskolák kivételével - ingyenes. Tandíj helyett a diákok csak változó összegű szociális hozzájárulást (Sozialbeitrag) fizetnek, vagy az iskola működési költségeihez járulnak hozzá. Az arra rászoruló hallgatók pénzügyi támogatást igényelhetnek: ennek fele hitel, fele viszont vissza nem térítendő támogatás. A támogatás elbírálása a családi összjövedelem és a konkrét tanulmányi költségek függvényében történik.

 

Görögországban a felsőfokú oktatásban való részvételért görög állampolgároknak korábban nem kellett fizetni. A nem egyetemi műszaki felsőfokú szakképzést adó intézményekben – azaz a főiskolai szintű képzésben - az EU-tagállamok állampolgárai is ingyenesen tanulhatnak, míg az egyetemeken a tandíj felét kell kifizetniük. Hosszú ideig vitákat váltott ki viszont, hogy 1975-ben törvényben tiltották meg a magánegyetemek alapítását. Az állam oktatásban élvezett monopóliuma ellen küzdő irányzat (anagnorisi) azonban – részben uniós segítséggel – sikerrel járt: a 2005 december eleji alkotmánymódosítással a kormányzat lehetővé tette a magánalapítású felsőoktatási intézmények működését. Görögországban nemrég az oktatási törvény módosítása miatt csaknem egy hónapon keresztül tartottak a tanár-sztrájkok és diák-tiltakozások, utóbbiak több ízben is a rendőrök és a diákok közti összecsapássá fajultak.

 

A skandináv országokra (Svédország, Norvégia, Dánia) jellemző az állami felsőoktatás dominanciája, és ezekben az országokban a képzés általában ingyenes. Egyedül Norvégiában kell a hallgatóknak egy minimális összegű hozzájárulást fizetnie. Az állam a hallgatók anyagi hátterének biztosítására fejlett diákhitel-rendszert működtet, mely azonban nem mindig tudja fedezni a hallgatók megélhetését. A finn egyetemi hallgatóknak (a főiskolai hallgatóknak nem) kötelező tagdíjat kell fizetni a hallgatói szövetségnek, de ezzel a diákok számos árengedmény és ingyenes szolgáltatás igénybevételére lesznek jogosultak. A svéd állam az ingyenes felsőoktatáson túl még 12 szemeszteren keresztül mintegy 250 eurós támogatásban részesít minden tanulót.

 

Források és jegyzetek

 

1. Varga Dóra: Az állam nagyobb részt vállal az iskolák fenntartásából. Népszabadság, 2006. június 1.

 

2. Ezek a hozzájárulások egyrészt a költségtérítéses képzési formából erednek, másrészt abból, hogy csupán az első diploma ingyenes. Ez utóbbit az új felsőoktatási törvény úgy módosította, hogy egy személy tizenkét féléven át folytathat tanulmányokat államilag finanszírozott képzési keretek között.

 

3. Török Imre: Finanszírozás a felsőoktatásban.

 

4. Oktatás-statisztikai évkönyv, 2004/2005

 

 

5. Halász Gábor – Lannert Judit: Jelentés a magyar közoktatásról, 2000.

 

6. HVG, 2006. június 10.

 

7. Ónódy Tamás: Az i-re a pont

 

 

8. HVG, 2006. június 10.

 

9. A HÖOK nem támogatja a tandíjak bevezetését. Népszabadság, 2006. május 30. 

 

Sajtókapcsolat:
+36 20 665-0384
Telefon / Fax:
+36 1 430-6699 / +36 1 430-6695