A zárszámadási törvény elfogadása után I-II.

2001-11-20

Az Országgyűlés november 12-én meglepően nagy többséggel fogadta el a 2001. év zárszámadását. A 207 igen szavazat különösen annak fényében tűnik soknak, hogy korábban az is kérdéses volt, egyáltalán elfogadja-e a parlament e törvényt. A zárszámadás elfogadását kísérő vitát több elemző "mini-költségvetési" vitának nevezte, a javaslatról szóló szavazás pedig alighanem a 2001. év legfontosabb parlamenti aktusa volt. Ezért indokoltnak tarjuk a zárszámadás elfogadásának, illetve az elfogadás következményeinek részletes elemzését. Az Országgyűlés november 12-én meglepően nagy többséggel fogadta el a 2001. év zárszámadását. A 207 igen szavazat különösen annak fényében tűnik soknak, hogy korábban az is kérdéses volt, egyáltalán elfogadja-e a parlament e törvényt. A zárszámadás elfogadását kísérő vitát több elemző "mini-költségvetési" vitának nevezte, a javaslatról szóló szavazás pedig alighanem a 2001. év legfontosabb parlamenti aktusa volt. Ezért indokoltnak tarjuk a zárszámadás elfogadásának, illetve az elfogadás következményeinek részletes elemzését.

Első gyorselemzésünkben már utaltunk rá, hogy megítélésünk szerint a zárszámadás elfogadása a kormány számára politikailag kedvező, az MSZP számára pedig igen kedvezőtlen volt. Az alábbiakban ezt az állításunkat igyekszünk részletezni, bizonyítani oly módon, hogy előbb a Fidesz, majd az MSZP szemszögéből vizsgáljuk a zárszámadást. Végül, miután a zárszámadásról szóló szavazás esetén különösen élesen vetődött fel a kormány többségi vagy kisebbségi jellegének, valamint a MIÉP kormányhoz való viszonyának kérdése, e problémát próbáljuk a politikatudomány eszközeivel megvizsgálni.


A Fidesz politikai győzelme

A zárszámadás elfogadása egyértelműen a kormány politikai győzelmét jelenti, mégpedig három okból.

(1) A zárszámadás törvényerőre emelésével a kormányoldal hatékonyan cáfolta azokat az ellenzéki vádakat, amelyek szerint a kormánypártoknak már nincs meg a parlamenti többségük. Mint ismeretes, az elmúlt hetekben az ellenzék előszeretettel hangoztatta, hogy a kisgazda-botrányok - pontosabban az FKGP-frakció de facto szétszakadása - okán a kormány kisebbségben maradt az országgyűlésben. Az ellenzéki pártok ezen állításuk alátámasztására több, a kormánypártok szempontjából nem lényegtelen szavazás eredményét felhozhatták. Tény, hogy a kormány számos fontos kérdésben - például Bánk Attila házalelnökké választásának ügyében - nem tudta akaratát az országgyűlésben keresztülvinni. Világos volt azonban, hogy a kormány "többségi" vagy "kisebbségi" voltának kérdése legpregnánsabban a zárszámadás kapcsán derül majd ki. Mivel a kormány e kulcsfontosságú szavazás alkalmával képes volt az országgyűlésben többséget szerezni, ezért az ellenzék korábbi állításai a kisebbségi kormányzásról elvesztették érvényességüket - legalábbis a szavazást figyelemmel kísérő polgárok szemében.

(2) A zárszámadás elfogadása azért is a kormány győzelmét jelenti, mert az elfogadás következtében a kormány számos korábban támadott lépése parlamenti legitimációra tett szert. Az ellenzék a kétéves költségvetés megszavazása óta vádolja a kormányt azzal, hogy a büdzsében szándékosan alultervezte az inflációt annak érdekében, hogy a naptári év végére a költségvetésnek többletbevételei keletkezzenek, amelyek felhasználásáról a kormány szabadon dönthet. Az, hogy a költségvetésben az inflációs várakozások a szokásos kincstári optimizmusnál is jóval pozitívabbak voltak, vitathatatlan. Az sem lehet kérdéses, hogy a kormány céljai között valóban szerepelt a majdani többletbevételek "osztogatása" . Az ellenzék azonban nem azt helytelenítette elsősorban, hogy a költségvetésnek az alultervezett infláció okán többletbevételei keletkeznek majd, hanem azt, hogy e többletbevételekről a kormány parlamenti jóváhagyás nélkül kíván dönteni.

Megítélésünk szerint ez az ellenzéki kritika alkotmányjogi szempontból lehet ugyan érvényes - ennek eldöntése nem a mi kompetenciánk -, politikai jelentőségre azonban csak azáltal tehetett szert, hogy a kormány parlamenti többsége bizonytalanná vált. "Normális" többségi kormányzás esetén ugyanis jobbára csupán technikai kérdés, hogy egy adott ügyben a parlament vagy a kormány dönt, hiszen a parlament többségét eleve a kormány irányítja. A magyar ellenzék ezt a tényt egyes esetekben hajlamos figyelmen kívül hagyni, és nem csupán retorikai szinten - ahol a parlament és a kormány elválasztásának hangoztatása kormányzati oldalról is gyakorta megjelenik -, hanem a konkrét politikai magatartás szintjén is. Ennek oka minden bizonnyal a magyar politikában mélyen gyökerező parlamentáris hagyományokban, valamint a parlamenti nyilvánosságba vetett ellenzéki bizalomban keresendő. Valójában azonban 1998 óta a kormány sikerrel érte el, hogy a parlament megszűnjön a politika ügyek központi arénájának lenni. Mivel a kormányzati "szavazógép" Magyarországon - éppen úgy, mint a legtöbb parlamentáris demokráciában - olajozottan működik, a parlamenti ülések iránti figyelem pedig meglehetősen csekély, tulajdonképpen szinte mindegy, hogy egy döntés a kormány vagy a parlament hoz. Legalábbis abban az esetben, ha a kormány ténylegesen kontrollálja a parlamenti többséget.

Az ellenzéki kritika a többletbevételek "kormányzati" elköltéséről tehát hatástalan lett volna, ha a kormány parlamenti többsége nem került volna veszélybe. Ebben az esetben a kormány egyszerűen elfogadtatta volna a neki tetsző koncepciót parlamenti bázisával. Mivel azonban 2001 végére kétségessé vált, hogy a kormány képes-e a képviselők abszolút többségének szavazatát megszerezni, az ellenzék fent említett vádjának politikai jelentősége megnőtt. Az ellenzék a kormányt azzal vádolhatta, hogy illegitim módon - parlamenti felhatalmazás nélkül - költi a polgárok pénzét. Miután a kormány többsége megrendült, az ellenzéki vádakra már nem reagálhatott a szokásos módon (a parlamenti felhatalmazás "megszavaztatásával"). A kormány tevékenységét az ellenzék ezért mindaddig illegitimnek minősíthette, ameddig az nem demonstrálta, hogy döntéseinek van parlamenti bázisa. A zárszámadás elfogadásával a kormány azonban pontosan ezt bizonyította: nevezetesen, hogy a többletbevételek elköltésével a parlament többsége is egyetért. Ezáltal a kormány megszerezte a szükséges parlamenti támogatást döntéseihez; döntései legitimmé váltak.

(3) Végül, a zárszámadás elfogadása azért is a kormány győzelmét hozta, mert míg a kormány sikerrel indokolta meg, hogy miért tartja szükségesnek a javaslat elfogadását, addig az ellenzék nem igazán tudott érvelni a javaslat elvetése mellett. Vagyis: a kormány kommunikációs szempontból is győzelmet aratott a zárszámadás kapcsán.

A kormány érvrendszere, amellyel a zárszámadás elfogadását támogatta, a Fidesz hagyományos politikai toposzait ismételte. A zárszámadás elfogadására e koncepció szerint azért volt szükség, hogy a kormány támogathassa a családokat, pénzt fektethessen az egészségügybe, emelhesse a béreket, stb. Ezzel szemben az ellenzék nem vázolt fel olyan átfogó koncepciót, amely a többletbevételek alternatív felhasználását irányozta volna elő. Az ellenzék a zárszámadással kapcsolatos kommunikációját a Fidesz-MIÉP együttműködés bizonyítására használta fel, és kevesebb figyelmet fordított a zárszámadás tartalmi elemeire.

Az ellenzéki pártoknak igazuk van, amikor azt állítják, hogy "igazi" ellenzéki párt nem támogatja a zárszámadást. Valóban, egy párt, illetve egy képviselő párt-affiliációja leginkább a költségvetési, a zárszámadási és a bizalmi szavazásokkor mutatkozik meg. Megítélésünk szerint azonban azzal, hogy az MSZP ezt a tényt igyekezett felhasználni annak indoklására, hogy miért ellenzi a zárszámadás elfogadását, kommunikációs hibát vétett. Az ugyanis, hogy a politikai racionalitás azt diktálja, hogy az ellenzék ellenezze a zárszámadást, a választópolgár számára még nem elegendő indok erre. Sőt: mivel a magyar választópolgár különösen idegenkedik a politikai racionalitástól - legalábbis verbális szinten -, ezért az ellenzék számára kedvezőbb lett volna, ha a zárszámadás elvetését nem politikai, hanem "szakmai" érvekkel indokolja. Az ellenzék viszont alapvetően pozicionálási kérdést kreált egy tematizációs kérdésből: nem a zárszámadás tartalmára összpontosított, hanem arra, hogy azt ki támogatja, és ki ellenzi.

Az ellenzék magatartása homlokegyenest ellentétes volt a kormány magatartásával. A kormány ugyanis deklarálta: nem érdekli, honnan jönnek a támogató szavazatok - egyformán örül a MIÉP-es és a szocialista igeneknek. Mivel a zárszámadás tartalmi elemeire kommunikációja során csak a kormány koncentrált, a zárszámadás, mint politikai issue a kormánynak kedvező színben jelenhetett meg. Hiszen, hangzik a kormány érvelése, még az ellenzék sem tudta tartalmilag kritizálni a javaslatot - csupán "politikai" okokból ellenezte azt. A kormányoldal tehát a zárszámadásról szóló vita kapcsán ismét sikeresen állította szembe a "szakmai" és a "politikai" logikát, mégpedig oly módon, hogy magát a polgárok többsége számára szimpatikus "szakmai", ellenzékét pedig a polgárok nagy része által elutasított "politikai" logika megjelenítőjeként tüntette fel.


A zárszámadás és az MSZP

Amilyen mértékben profitált a kormányoldal a zárszámadás elfogadásából - és annak körülményeiből -, olyan mértékben volt az hátrányos az MSZP számára. A szocialisták számára nem a törvényjavaslat elfogadásának ténye volt kedvezőtlen - ezt a szavazás előtt is valószínűsíteni lehetett. Megítélésünk szerint két olyan körülmény van, amelyek miatt az MSZP számára a zárszámadás - mint politikai ügy - alapvetően kedvezőtlen kimenetelű lett: egyrészt a már említett kommunikációs szempont, másrészt az a tény, hogy a párt képtelennek bizonyult a frakciófegyelem érvényesítésére. E két elem szorosan összefügg.

Már említettük, hogy az MSZP kommunikációja a zárszámadás kapcsán főként a pozicionálással kapcsolatos kérdésekre helyezte a hangsúlyt. Az MSZP úgy gondolkodott, hogy a kormányoldal önmagában képtelen lesz a zárszámadás megszavazására. Ennek következtében a javaslat sorsa a MIÉP-től függ. Amennyiben a MIÉP nem támogatja a javaslatot, az elbukik, ami az MSZP számára kedvező fejlemény. Amennyiben a MIÉP támogatja a javaslatot, akkor az MSZP rámutathat arra, hogy a Fidesz-MIÉP koalíció már megszületett - ami, hiteles kommunikáció esetén, szintén az MSZP számára kedvező körülmény. A szocialisták tehát joggal remélhették, hogy ha a zárszámadás kérdését pozicionálási kérdéssé teszik, kedvező helyzetbe kerülnek, bármi is legyen a szavazás végeredménye.

Megítélésünk szerint a fenti logika alapjaiban nem volt elhibázott. Amivel a szocialisták láthatóan - és okkal - nem számoltak, az az a körülmény, hogy a zárszámadás nem várt támogatókra talált az MSZP padsoraiban. Mint utóbb kiderült: a zárszámadás elfogadását három szocialista képviselő is támogatta. Ennek a ténynek több, az MSZP számára igen kedvezőtlen következménye lett. Az első és legfontosabb ezek közül, hogy az MSZP fentebb részletezett koncepciója a zárszámadásról szóló szavazás kommunikációjára ellehetetlenült. Mint említettük, a koncepció arra épült, hogy ha a MIÉP támogatja a zárszámadást, az MSZP megpróbálhatja azt az üzenetet kommunikálni, hogy "él" a Fidesz-MIÉP koalíció. A zárszámadást összesen 207 képviselő támogatta. A 207 támogató szavazatból 11 érkezett a MIÉP padsoraiból. A MIÉP nélkül tehát a zárszámadásnak 196 támogatója volt - ami pontosan elég a többséghez. Csakhogy ebben a 196 képviselőben benne foglaltatik az a 3 szocialista honatya is, aki az igen gombot nyomta meg. Ha bármelyikük nemmel szavaz a javaslatra, akkor a MIÉP nélkül nincs többsége a zárszámadási törvénynek, vagyis az MSZP kijelentheti, hogy a MIÉP szavazatainak köszönheti a kormány a javaslat elfogadását. Így azonban ez az üzenet nem kommunikálható, hiszen a javaslat - a 3 szocialista képviselő támogató voksa nyomán - a MIÉP nélkül is többséget szerzett. Vagyis: a szavazás eredménye arról tanúskodik - mondhatja és mondja is a jobboldal -, hogy a kormány a MIÉP nélkül is képes az országgyűlésben többséget szerezni. Ennek a látszatnak a kialakításához elsősorban a három renitens szocialista képviselő járult hozzá. A három szocialista "igen" tehát több mint kínos az MSZP számára: a három képviselő nem csupán hozzájárult a kormányzati többség biztosításához, de rendkívül nehezen kezelhető helyzetbe hozta pártját.

Az MSZP a problémákat csak tetőzte a három képviselő magatartására adott válaszával. A szocialista vezetés - a fentebb mondottakat végiggondolva - nyilván felháborodott renitens képviselőinek magatartásán, és szankciók foganatosításáról döntött. Csakhogy, az MSZP - korábbi szokásaihoz híven - a problémát nem tudta párton belül kezelni; a pártvezetés ingerültségének nyilvánosan hangot adott. Kovács László a szavazás után kijelentette: nem fogják támogatni Szűrös újbóli indítását, hiszen ellenzéki képviselők morális kötelessége a zárszámadás elutasítása. Ez az állítás ugyan, mint fentebb utaltunk rá, tulajdonképpen igaz, ám igen nehezen kommunikálható. Különösen azért, mivel az MSZP a zárszámadással kapcsolatos mondandójában eleve nem a tematikai elemekre helyezte a hangsúlyt. Így a pártvezetés nem tudta legitim - a polgárok számára elfogadható - módon indokolni, hogy miért fenyegeti szankcióval a lelkiismerete szerint szavazó képviselőt. Ezáltal az MSZP maga is megerősítette azt a Fidesz által sugárzott képet, hogy míg a kormány "szakmai" alapon dönt, addig az ellenzéket "önző", "pártpolitikai" szempontok vezérlik. Az MSZP problémái tehát egymást erősítették: a párt nem a tematizációra épülő kommunikációja csődöt mondott, mivel képviselői közül hárman renitenssé váltak, ennek kezelésében viszont azért - is - hibázott az MSZP, mivel korábban nem foglalkozott a tematikai kérdésekkel.

Az MSZP azzal, hogy Szűrös magatartását nyilvánosan, ám deklaráltan "pártpolitikai" okokból elítélte, támadási felültet kínált a Fidesz számára. A legnagyobb kormánypárt élt is a lehetőséggel: felrótta az MSZP-nek, hogy az korlátozza képviselőinek szabad mandátumát, politikai alapon ítél meg szakmai kérdéseket, stb. A Fidesz természetesen maga is alkalmazza a kritizált gyakorlatot: a Fideszes képviselőket a szavazás előtt egyenesen mandátummegvonással fenyegették meg a frakcióvéleménytől való eltérés esetére. Erre a tényre azonban az MSZP nem mutatott rá. Az MSZP megítélésünk szerint akkor járt volna el helyesen renitens képviselőinek kezelése kapcsán, ha azok kormányoldallal való szavazását mint az MSZP-n belüli "demokrácia" bizonyítékát értékelte volna (a képviselők belső szankcionálása mellett). Az MSZP-n belüli "demokrácia" ezáltal kontrasztba állítható lett volna a Fidesz "mameluk" frakciójával. Ez a kép megítélésünk szerint az MSZP számára kedvezőbbé tehette volna a zárszámadás parlament általi elfogadásának kommunikálását.

Az MSZP és a Fidesz gyakorlatának és kommunikációjának összehasonlítása érdekes következtetéshez vezet. Azt láthattuk, hogy az MSZP-ben vannak renitens képviselők, ami az MSZP-vezetést felháborítja, és e felháborodásának a vezetés nyilvánosan hangot is ad. Ezzel szemben a Fideszben az esetleges renitens képviselőket előzetesen "meggyőzik", nyilvánosan viszont a képviselő lelkiismereti szabadságára hivatkoznak. Vagyis: míg az MSZP-nél a kommunikáció és a politikai gyakorlat fedi egymást, addig a Fidesz esetében nem. Az MSZP ebben a kérdésben tehát nem élt a látszat-politizálás eszközével - vagyis azzal, hogy mást mond és mást cselekszik -, míg a Fidesz igen. Megítélésünk szerint jelen esetben a Fidesz stratégiája bizonyult politikailag kifizetődőbbnek.


A kormány minősítése

Az előbbiekben szó volt arról, hogy az MSZP egy ideje megpróbálja azt az üzenetet kommunikálni, hogy a kormány kisebbségbe került a parlamentben. Ezt a látszatot voltak hivatottak erősíteni Kovács László megnyilatkozásai, vagy pl. Nagy Sándor által a Nagy-Szájer találkozó után mondottak. Mint említettük, a kisebbségi kormányzás látszatát a zárszámadásról szóló szavazás hatékonyan cáfolta. Ez azonban még nem jelenti feltétlenül azt, hogy a magyar kormány ne lenne kisebbségi kormány. A politikai szereplők számára az elsőrendű kérdés természetesen az, hogy a kormánynak a polgárok milyen jelleget tulajdonítanak. Az elemzés szempontjából azonban nem közömbös, hogy milyen - kisebbségi vagy többségi - a kormány valójában. Az alábbiakban erre keresünk választ.

Korábbi elemzéseinkben kifejtettük, hogy megítélésünk szerint 2001. őszére a formális kormánykoalíciót felváltotta egy gyakorlati, ad hoc kormánytöbbség. Míg az előbbi a Fidesz, az MDF és az FKGP képviselőcsoportjaiból állt, addig az utóbbit a Fidesz, az MDF, a függetlenek és az FKGP egy része, valamint - esetenként - a MIÉP alkotják. Ennek az állapotnak a jellemzője, hogy a kormány egyes javaslatai nem azért kapnak többséget az országgyűlésben, mert azt azok a képviselők támogatnák, akiket a koalíciós szerződés kötelez. Miután Torgyán József de facto felmondta a koalíciót - azáltal, hogy az FKGP képviselőit a koalíciós állásponttal ellentétes szavazásra szólította fel -, a koalíciós szerződés által "kötött" képviselők száma nem elégséges a kormányzati többség biztosításához. Ebből adódóan a kormány - politikatudományi fogalommal - kisebbségi kormány: nem rendelkezik a parlamentben állandó többséggel.

Ez azonban nem jelenti azt, hogy a kormány a parlamentben ne tudna többséget teremteni. A fenti állítás mindössze annyit jelent, hogy e többség nem automatikus; azért a kormánynak minden lényeges javaslat esetén meg kell "dolgoznia". Ez a helyzet egyébként egyáltalán nem tekinthető szokatlannak a parlamentáris demokráciákban. A skandináv országokban például általános jelenség, hogy a kormánykoalíció kisebbségben van a parlamentben, ám ettől függetlenül életképes marad, mert minden lényeges döntéséhez talál támogatókat.

A magyar helyzet sajátossága, hogy a kormányt támogató szavazatok legtöbbször a MIÉP-től érkeznek. Ez azonban megítélésünk szerint nem jelenti azt, hogy a Fidesz együttműködne a MIÉP-pel. Ameddig a Fidesz alkufolyamat keretében nem ad viszonzást a MIÉP-nek azért, hogy javaslatait támogatja, addig politikatudományi értelemben nem beszélhetünk arról, hogy a MIÉP a kormányt kívülről támogatná. Ez csak akkor következne be, ha a MIÉP e támogatásra - nyilván valamilyen ellenszolgáltatás fejében - kötelezné magát. A kormányt kívülről támogató pártok ugyanis deklarálják: a kormányt bizonyos kulcsfontosságú kérdésekben - ilyen pl. a zárszámadás - támogatni fogják, valamilyen politikai előnyért cserébe. A MIÉP esetén e kötelezettségvállalás hiányzik: a MIÉP eseti jelleggel dönti el, hogy az egyes ügyekben támogatja-e a kormányt. Ameddig ez így marad, addig mindössze annyi szögezhető le, hogy a MIÉP álláspontja kulcsfontosságú kérdésekben közelebb áll a kormány álláspontjához, mint az ellenzékéhez. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a MIÉP kívülről támogatná a kormányt, még kevésbé azt, hogy már most koalícióra lépett volna vele.

Annak, hogy a MIÉP a legtöbb kérdésben miért szavaz a kormánnyal, egyszerű oka van: a MIÉP fontosabbnak tartja a szocialista-szabaddemokrata ellenzéktől való elhatárolódást, mint az ellenzéki öndefiníciót. A Fidesz nyilvánvalóan örül ennek, ám ez feltételez azt, hogy e helyzet előidézésében aktívan közreműködne. Megítélésünk szerint az, hogy a MIÉP együtt szavaz a kormánnyal bizonyos kérdésekben, kizárólag a MIÉP döntésének következménye. Ezért sem jelenthető ki, hogy a kormány a MIÉP külső támogatásától "életképes" (Életképes egy kormány akkor, ha a számára lényeges szavazásokban akaratát a parlamentben képes keresztülvinni.), hiszen a MIÉP és a kormánypártok közötti viszony egyoldalú.

Összefoglalva: a mai magyar kormány megítélésünk szerint ténylegesen kisebbségi kormánynak tekinthető, ám nem jelenthető ki, hogy azt a MIÉP kívülről támogatná. Ezért fenntartjuk korábbi állításunkat, hogy a kormány megítélése kapcsán a leghasznosabb a formális kormánykoalíció és az egyes szavazásokon kialakuló tényleges kormányzati többség elkülönítése. Míg ez utóbbinak a MIÉP rendszeresen részét képezi, az előbbivel nincs kapcsolata.

Sajtókapcsolat:
+36 20 665-0384
Telefon / Fax:
+36 1 430-6699 / +36 1 430-6695